過渡 ‧ Masters

合作有間:從政府檔案看「公務員建屋合作社」的歷史

香港人渴望買樓,除了有些是為了炒賣圖利,大部分為的是「有瓦遮頭」;置業成為了安身立命、成家立室的必要步驟。買樓代表穩定和落地生根,而買不起樓的,要麼幸運地獲編配公屋,要麼就在私人市場租住。然而,租戶或會被業主逼遷,能留得下來的或要承受加租帶來的生活壓力。到頭來,租樓的人希望終有一天能夠置業。這就是香港當前的房屋問題——沒有業權,居住權就不獲保障,亦因如此,全民正在發一個遙不可及的置業夢。

這個全民置業夢,養肥了壟斷私人屋宇市場的地産商:現時樓價的四成,都進了地產商的口袋;而另外四成,則歸咎於政府的高地價政策。這不禁令人質疑:為何地產商能夠壟斷香港人的居住權?為何必先擁有業權,才能擁有居住權?我不想成為樓奴,又能怎麼辦?

香港的房屋問題並不是新問題,我們或許能借古鑑今,為我們解決房屋問題打開眼界。透過政府解密文件,我們發現一九五0年代的港英政府,對於房屋政策的想像比今天豐富得多。當年政府透過合作社房屋政策提供優惠給特定羣體自行建屋,讓他們透過自組合作社持有業權,居民只要處理好大廈保養和維修,就可以在同一單位居住數十年。這可以說是居住形態中最穩定的房屋種類之一,與今天租住市場中不穩定的居住形態成為深刻對比。

香港過去試行各種房屋計劃,如今卻逐漸走入「非公即私」的二元困局。如果我們能認識過去具進步意義的房屋計劃,不但可了解香港的發展歷史,更可擴闊未來房屋政策的想像。而檔案研究便是今日尋求改變力量的重要切入點。

自己房屋自己起

一九五二年,港英政府為公務員制定了「公務員建屋計劃」1(Housing Scheme for Local Government Officers)。當時一批華人公務員要求政府提供財政上的協助,讓其可以自行建屋。港英政府徵得英國國務大臣同意後,準備了資金讓公務員申請貸款作買地和建屋的用途,並以優惠地價批出土地。

合作社房屋計劃由公務員主導,他們首先組成不少於十名公務員的小組,然後向政府提交詳細的計劃書,列出希望建屋的地點、發展草圖、成本預算和還款安排。申請人同時需要證明他們有能力償還貸款本金、利息、地租、物業税、差餉和維修支出。計劃獲批後,他們需要組成合作社,共同管理建成後的房屋。政府會以地皮底價一半(後來降至三分之一)的優惠地價提供地皮,同時會為獲批的計劃預先提供貸款,作為地盤平整和建築費用。貸款的年利率訂在百分之三點五,每半年還一次,最長可以攤分二十年償還,亦規定了還款負擔不可超越公務員薪酬的四分之一。

規劃而言,建屋計劃必須善用土地資源興建最多的房屋。政府安排了工務局的專業人士,為地盤和發展設計提供意見,讓申請人知道計劃是否合乎標準。建成後的房屋會由合作社擁有,而合作社則會保障住客的居住權。政府規定合作社房屋不可以轉讓或作按揭的抵押品,並且在指定年期內、或居民能完全償還政府貸款之前,只可用作現職或退休公務員和家人的居所。

合作之作為方法

這種合作社建屋方法,能夠讓市民透過政府提供的優惠保障了居住權,而非一定要購買地產商興建的昂貴私人房屋,或輪候僧多粥少的公共房屋。「公務員建屋計劃」一直推行至八十年代,促成了二百多個建屋合作社,合共興建了五千多個單位。居民毋須擔心業主迫遷,而且合作社房屋租金相宜,實為安居樂業的好地方。然而,隨着居民逐漸年老,政府容許其以補地價的方式,解散合作社並自由轉讓單位,所以不少合作社已被私人發展商收購重建,令這種獨特的住屋形態逐漸消失。

面對香港日漸嚴重的居住問題——令人咋舌的樓價、不宜人居的劏房,姚松炎教授參考了過往政府提供優惠地價和貸款的經驗,倡議在將軍澳37號區試行合作社房屋計劃,居民不享有業權但有權居住,每個四百呎單位成本只需一百萬,居民每月供款為六千元,與只有約一百五十呎的市區劏房的租金相若。

香港若要走出今日房屋問題的僵局,令社會轉型及過渡至港人能安居樂業的地方,政府須改變高地價政策,用低廉價格批地讓民間發展合作房屋,重新尊重每一個人都需要容身之所這個基本權利,這是香港未來房屋政策不可或缺的部分。

1Colonial Secretariat, Hong Kong, “Secretariat Temporary Circular No. 74: Government assistance towards housing of local officers” (December 1952).


姚政希

本土研究社成員,畢業於理工大學,修讀公共政策及行政系,由劏房問題開始關注房屋政策、房屋的政治經濟、房屋金融化和另類房屋的實踐。